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我國垃圾焚燒發電的政策文本解讀

時間:2015-11-03     作者:網絡     瀏覽次數:569

摘要:對我國垃圾焚燒發電的相關政策文本進行梳理,解讀垃圾焚燒發電的定位、運行機制和支持政策。

關鍵詞:垃圾焚燒發電;政策;文本

      垃圾焚燒發電作為一個行業和產業,近年來在我國得到了很大的發展。截止2006年底,全國661個設市城市共有生活垃圾焚燒廠69座[1]?!笆晃濉逼陂g,我國將新增垃圾焚燒廠82座[2]。然而在迅速擴張的同時,垃圾焚燒發電產業的進一步發展也遇到了一些困擾。如何健全相關的政策法規,促進垃圾焚燒發電產業的良性發展,成為政府和學者共同關心的話題。本文擬對我國垃圾焚燒發電的相關政策文本進行梳理,勾勒我國垃圾發電的整體政策環境,為進一步的研究奠定基礎。本文所言的“政策文本”,主要是指全國性的政策文本,包括全國性的謀略、法令、措施、辦法、方法、條例、通知、規劃等。

一、垃圾焚燒發電的定位:雙重身份

      在我國,垃圾焚燒發電的定位具有雙重身份:它是垃圾處理的基本方式之一,同時也是一種可再生能源,是資源綜合運用和循環經濟的重要組成部分。

(一)作為垃圾處理方式的垃圾焚燒發電

     我國對于垃圾處理的基本原則經歷了一個轉變的過程:由以往的“無害化、資源化和減量化”原則變為現在的“減量化、資源化和無害化”原則(《城市生活垃圾管理辦法》,1993,2007)?!叭痹瓌t的變遷,反映出我國垃圾管理思路的重大變化:從注重垃圾的末端處理變為更重視從源頭上防控垃圾的產生;經過防控,當最小量的垃圾已經產生時,充分合理地利用垃圾,變“廢”為“寶”,成為了垃圾處理的第二個環節。

      在垃圾處理過程中,垃圾焚燒發電是屬于末端的垃圾處置環節。當垃圾已經產生后,理想狀態的垃圾焚燒發電,這是三種處置方式中最符合“資源化和無害化”原則的方式。而如果把垃圾處置視為一個獨立的“生產”過程,那么它在對已有垃圾的減容、減量方面也是效果最好的[3]。從這個意義上看,垃圾焚燒發電是當前最符合“減量化、資源化、無害化”原則的垃圾處置方式[4]。

(二)作為可再生能源和循環經濟的垃圾焚燒發電

      垃圾焚燒發電在我國并不僅僅只是一種垃圾處置方式。從《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》和《資源綜合利用目錄》、《可再生能源產業發展指導目錄》等文件來看,我國又把垃圾焚燒發電定位于一種資源綜合利用方式,垃圾焚燒發電屬于可再生能源中的生物質能,屬于循環經濟的范疇。循環經濟、可再生能源、資源綜合利用,是近幾年來我國大力支持和倡導的發展方向,在上述法律法規和文件中,“鼓勵”、“支持”、“優惠”、“優先領域”、“重大戰略”、“有利于”等充滿促進取向的用語,為它們的定位和發展奠定了基調,作為其中一員的垃圾焚燒發電,也成為政府大力推動發展的項目之一。

二、垃圾焚燒發電的運行機制:產業化

       垃圾焚燒發電的產業化源于垃圾處理行業的產業化。2002年6月,四部委聯合發布《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》,表明了要“改革垃圾處理運行機制,促進垃圾處理產業化?!?002年9月,三部委聯合發布了《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》,對垃圾處理的產業化提出了全面的改革措施,并配套出臺了相應的經濟政策。2004年國家頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》,規定垃圾處理行業可依法實施特許經營,為垃圾處理行業經營管理引入競爭機制提供了具體操作辦法。

      綜合以上三個文件及《生活垃圾管理辦法》和《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的有關規定,我國垃圾處理產業化的主要內容是:垃圾處理實行政事分開、政企分開,實行企業化經營;城市垃圾處理各環節鼓勵社會資本進入;全面征收垃圾處理費制度;垃圾處理實行特許經營;建立市場準入制度;政府對垃圾處理企業在用地、用電方面給予優惠。如果說垃圾處理行業的產業化是垃圾焚燒發電產業化的基礎,那么來自循環經濟的產業化,則給予了垃圾焚燒發電進一步的支持?!吨腥A人民共和國循環經濟促進法》中明確指出,發展循環經濟應當遵循的方針之一是“政府推動、市場引導,企業實施、公眾參與”。在此基礎上,《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》等文件,更加強調的是對該產業的推動、扶持和規范,從而加快了垃圾焚燒發電產業的發展。

三、垃圾焚燒發電的支持政策

(一)經濟扶持政策

      如前所述,垃圾焚燒發電具有雙重身份:一方面,它是垃圾處置的一種方式;另一方面,它又屬于循環經濟和可再生能源利用的范疇。垃圾焚燒發電的這種雙重身份,也讓它能充分享受國家在這兩個方面的一些經濟優惠政策。

      相關優惠政策主要包含在以下法規和文件中:

《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》、《中華人民共和國循環經濟促進法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發電有關管理規定》,《關于再生資源增值稅政策的通知》、《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》、《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》,以及《可再生能源產業發展指導目錄》、《資源綜合利用目錄》和《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》中。綜合以上各種文件,目前我國垃圾焚燒發電享有的經濟扶持政策主要包括:

(1)產品回購政策。電網企業全額收購電網覆蓋范圍內該發電項目的上網電量,電力調度機構優先調度可再生能源發電。

(2)價格扶持政策。一是上網電價由價格主管部門按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定。二是2006年及以后獲得批準或核準建設的垃圾焚燒發電項目,且發電消耗熱量中常規能源不超過20%,上網電價實行政府定價的,電價標準由各?。ㄗ灾螀^、直轄市)2005年脫硫燃煤機組標桿上網電價加補貼電價(補貼標準為每千瓦時0.25元)組成;發電項目自投產之日起,15年內享受補貼電價。

(3)稅收優惠政策。其一,增值稅。從2001年1月1日至今,我國對垃圾發電實行增值稅即征即退的優惠政策。但對享受此優惠的垃圾焚燒發電企業的技術要求越來越全面,體現在垃圾實際使用量、垃圾用量占發電燃料的比重,生產排放的標準及其他設備要求、技術規范等,同時申報程序也逐漸規范起來(財稅[2001]198號,財稅[2004]25號,發改環資[2006]1864號和財稅[2008]156號)。其二,營業稅。根據國稅函[2005]1128號《國家稅務總局關于垃圾處置費征收營業稅問題的批復》,“單位和個人提供的垃圾處置勞務不屬于營業稅應稅勞務,對其處置垃圾取得的垃圾處置費,不征收營業稅?!?/span>

(4)財政金融扶持政策,包括:①項目可由銀行優先安排基本建設貸款并給予2%財政貼息(計基礎[1999]44號)。②垃圾處理生產用電按優惠用電價格執行;對新建垃圾處理設施可采取行政劃撥方式提供項目建設用地。③政府安排一定比例資金,用于城市垃圾收運設施的建設,或用于垃圾處理收費不到位時的運營成本補償。

(5)設立循環經濟專項資金和可再生能源發展專項資金。

(二)技術支持政策

       垃圾焚燒發電是一個技術含量高的行業,這種“含量高”首先體現在技術安全問題上,這也是當前垃圾焚燒項目最有爭議的一點;其次體現在垃圾焚燒設備的價格上,這是垃圾焚燒發電企業成本的重要組成部分。我國垃圾焚燒發電的技術政策主要圍繞著技術規范和技術扶持兩個方向展開。

1.相關技術政策的制定。我國關于垃圾焚燒發電的技術規范主要體現在《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》(建成[2000]120號)、《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GWKB3-2000,GB18485-2001)、《生活垃圾焚燒處理工程技術規范》(CJJ90-2002,CJJ90-2009)和《關于加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》(環發〔2006〕82號)中,對垃圾發電的技術標準做出了必要的要求和指導。

2.技術扶持政策。根據《中華人民共和國循環經濟促進法》和《中華人民共和國可再生能源法》,我國對垃圾發電的技術扶持政策主要包括以下內容:(1)設立循環經濟專項資金和可再生能源專項資金對科技開發、應用示范、產業化發展和設備的本土化等的支持。(2)將循環經濟重大科技攻關項目的自主創新研究、應用示范和產業化發展列入國家或者省級科技發展規劃和高技術產業發展規劃,并安排財政性資金予以支持。(3)將可再生能源開發利用的科學技術研究和產業化發展列為科技發展與高技術產業發展的優先領域,納入國家科技發展規劃和高技術產業發展規劃。

(三)社會支持政策

      垃圾焚燒發電作為一種產業,涉及的并非只是經濟問題和技術問題,作為一種公共事業和公共產品,它還是一個社會問題。多元的社會支持政策是推動垃圾焚燒發電產業發展的不可或缺的手段。從我國當前實際來看,最基本的是以下兩種制度的建立和完善。

1.垃圾分類制度。從《城市生活垃圾管理辦法》中可以看出,我國垃圾處理的環節包括清掃、收集、運輸和處置。但是,垃圾處理的幾個環節是相互影響的。對于處于末端的垃圾焚燒發電而言,前期收集、運輸的方式——“是否垃圾分類”,是影響垃圾焚燒產業能否正常發展的最重要因素之一。

      從1992年國務院頒布的《城市市容和環境衛生管理條例》,到1993年和2007年新舊兩版《城市生活垃圾管理辦法》及修訂前后的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》,對垃圾分類的規定始終是“應當逐步實行”(包括投放、收集、貯存、運輸和處置),而實行的具體辦法則由地方政府根據國家標準和本地區實際特定。由此可見,我國目前對垃圾分類的規定在全國層面上,更多的是強調提倡和鼓勵,缺乏剛性和具體配套措施。而在地方層面上,情況也是如此。

     值得一提的是,2000年建設部發布《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》,在北京、上海、廣州、深圳、南京、廈門、桂林、杭州等8個城市進行垃圾分類試點。2004年建設部又發布了《城市生活垃圾分類及其評價標準》。但從目前8個城市實行的效果來看,非常的不盡如人意??梢赃@樣說,當前我國垃圾分類并未真正實行。

2.產生者負責、污染者負責制度。我國對垃圾處理實行“產生者負責”、“污染者負責”原則,《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》明確指出:“國家對固體廢物污染環境防治實行污染者依法負責的原則?!薄冻鞘猩罾芾磙k法》中規定,對垃圾治理實行“誰產生、誰依法負責的原則?!?/span>

      污染者或產生者負責的原則,在垃圾處理的前端,表現為減少或避免垃圾產生的義務上,在垃圾處理的末端,則主要體現在垃圾處理收費制度上。垃圾服務有償收費制度在1993年的《城市生活垃圾管理辦法》中就已基本確定;2002年,四部委聯合發文的通知中進一步指出,在我國城市“全面推行生活垃圾處理收費制度”,生活垃圾處理費定性為經營服務性收費,“保本微利”是收費的基本標準;而收費的具體標準、具體計收辦法,則由各城市人民政府制定。目前我國生活垃圾收費標準、收費方式、繳費率等都具有“地方性”色彩。據調研,截止2005年底,全國設市城市生活垃圾處理收費標準為1.5-11.0元/(戶/月),縣城生活垃圾處理收費標準范圍為1.0-8.0元/(戶/月)。由于生活垃圾處理收費缺乏有效的制約手段,實際收繳率很低,多數城市收繳率低于40%,部分城市只有10%左右(《全國城市生活垃圾無害化處理設施建設“十一五”規劃》)。垃圾處理費是垃圾焚燒發電企業的重要收入來源之一,其收繳情況對垃圾焚燒發電企業影響巨大。

四、問題與思考

(一)公共事業的產業化

     產業化給垃圾處理行業帶來了極大的活力,僅從近幾年各地紛紛涌現的垃圾焚燒電廠就可見一斑。然而,垃圾處理同時也具有明顯的非排他性特征,是一種公共產品[5],當我們采用產業化、市場化的方式來運作這個行業的時候,這種“公共性”決定了它只能實行一種準市場化的運作機制?!白鳛檎峁┙o社會的公共服務,它的市場化帶有明顯的行政要求,市場競爭是非完全、非充分的競爭?!盵6]如何協調市場化的經濟利益追求與公共服務的社會效益追求、合理設定不完全市場化中各方責任、義務的分擔和利益的劃分,是垃圾處理產業化過程中要認真研究的問題。

(二)雙重身份之間的協調

      垃圾焚燒發電具有垃圾處置和可再生能源、循環經濟的雙重身份。仔細分析垃圾焚燒發電享受的各種經濟扶持政策,可以發現,絕大多數是基于垃圾焚燒發電中的“資源綜合利用”或“可再生能源”的身份,當優惠政策聚集于“資源”或“能源”時,“發電”似乎就成了垃圾焚燒能否享有此優惠政策的關鍵條件,垃圾焚燒所具有的“減量化”、“無害化”特點相形之下倒不太突出。因此,為了爭取到這些優惠政策或“充分利用”這些優惠政策,一些地方的垃圾焚燒發電廠采取在垃圾中添加燃油的方法來提高發電量,甚至借機新建小型火電廠,其結果是嚴重偏離了垃圾焚燒發電的初衷之一——環保[7]。

      垃圾焚燒發電被認為是具有綜合效益的項目和產業,但綜合的各種效益之間,也會產生矛盾和沖突,環境保護、節能減排和資源化之間到底誰更重要?誰是誰的前提和基礎?只有厘清各種效益的優先順序,并在政策中體現和落實這種順序,相關扶持優惠政策才能發揮理想效果。

(三)多種支持政策之間的整合與協調

      目前我國對垃圾焚燒的支持政策可以分為經濟扶持、技術扶持和社會扶持三大類,鑒于垃圾焚燒發電的多種身份、多種性質和自身特點,三類扶持政策缺一不可,它們共同構成垃圾焚燒發電的扶持政策體系。但是從本文以上的梳理中可以發現,當前在我國,這三類政策的發展是不同步的,相對于經濟扶持政策,我國的技術扶持政策和社會扶持政策明顯滯后。

      三者之間的這種不協調,既加重了政府的負擔,也使得垃圾焚燒發電企業背上了沉重的包袱,甚至舉步維艱。而理想狀態的垃圾焚燒發電所應具有的綜合效益,也因此而大打折扣,甚至產生負面效益,與原定目標背道而馳。

     “建設資源節約型、環境友好型社會”的奮斗目標的提出,以及相應法律法規和政策文件的出臺,預示著我國垃圾焚燒發電迎來了一個越來越好的的宏觀政策環境。我們應該抓住契機,立足現實,依據國情,同時借鑒國外先進理念和做法,進一步健全和完善相關政策法規,促進垃圾焚燒發電產業的健康發展。

參考文獻:

[1]中國環境保護產業協會城市生活垃圾處理委員會.我國城市生活垃圾處理行業2007年發展綜述[J].中國環保產業,2008(5).

[2]胡家源.垃圾發電的中國版圖[J].南風窗,2008(6).

[3]辛曉牧.城市生活垃圾處理的清潔生產分析[J].氣象與環境學報,2008(4).

[4]張學曾.垃圾發電產業政策研究[J].能源政策研究,2005(4).

[5]金通.垃圾焚燒產業的產品特征及其政策涵義[J].財經論叢,2007(3).

[6]楊蕓,邵軍.城市生活垃圾處置產業化研究與市場競爭分析[J].環境衛生工程,2008(8).

[7]李四清.垃圾發電的隱憂[J].安全與健康,2002(10).


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